411 - Les études d’avant-projet dans les projets publics : rationalité, politisation et innovation

Le chapitre analyse les dynamiques politiques influençant le développement des mégaprojets, en s’appuyant sur le cas du projet de tramway de Québec. Il met en évidence la complexité des interactions entre acteurs et la manière dont les coalitions influencent les décisions. En mobilisant l’Advocacy Coalition Framework (ACF) et le modèle de Floricel et al., l’étude explore la convergence entre représentation et volition.

L’ACF montre que les projets d’infrastructure sont façonnés par des coalitions partageant des croyances communes et luttant pour imposer leur vision. Le modèle de Floricel et al. complète cette approche en distinguant la structuration du projet (légitimation et représentation) et sa stabilisation (engagement et mise en œuvre).

Le tramway de Québec illustre ces tensions, avec une opposition marquée entre partisans et adversaires. Malgré un soutien initial fort, le projet a été freiné par des résistances politiques et des ajustements stratégiques. La polarisation du débat, amplifiée par des discours médiatiques et politiques, souligne le rôle crucial des perceptions et des émotions dans l’évolution des grands projets. En intégrant ces dimensions, cette analyse met en lumière les défis de gouvernance et d’acceptabilité sociale des mégaprojets contemporains.

L’idée de politiques publiques basées sur les données probantes a émergé dans les années 1990 en Grande-Bretagne et s’est déployée surtout dans les pays anglo-saxons où cette pratique semble plus étendue. En France et au Québec, on s’inspire plus de bonnes pratiques et d’exemples probants.

Cette recherche se questionne sur l’utilisation de données probantes dans les politiques publiques de deux régions francophones. Notre objectif étant de comprendre l’usage de données probantes dans ce type de projets et de découvrir les freins et obstacles à une plus grande utilisation de données probantes dans les politiques publiques francophones. Pour y répondre, elle utilise des entretiens semi-dirigés avec des fonctionnaires et planificateurs de transport et l’analyse documentaire de politiques publiques et de planification urbaine des transports à Québec (Canada) et Strasbourg (France).

Nous présentons le concept de politiques publiques basées sur les données probantes et comment ces données sont utilisées par les fonctionnaires et les politiques publiques de nos deux régions. L’utilisation de données probantes diffère parfois de manière importante entre la France et le Québec ainsi qu’entre les différents ordres de gouvernement.

Les dernières décennies ont vu une montée en importance les préoccupations environnementales et sociales à l’égard des grands projets. Les différentes procédures notamment en matière d’évaluation environnementale et de consultation publique au Québec (la procédure d'évaluation et d'examen des impacts sur l'environnement et les mandats du Bureau d’audiences publiques sur l’environnement) se sont institutionnalisées et plusieurs acteurs ont développé maintes expériences et apprentissages importants à l’égard de ces instruments d’action publique. Exigences de transparence et épreuves communicationnelles éprouvantes, ils sont des sources d’incertitudes déterminantes pour les promoteurs et les autorités publiques. Comme l’acceptabilité sociale des grands projets est devenue une norme d’action publique (engagements politiques, directives et orientations administratives, éléments légaux, décisions formelles, jugements de la cour, normes corporatives, etc.), les promoteurs privés comme publics, encouragés par les décideurs ont développé des pratiques en amont des instruments mentionnés afin de rendre plus prévisibles la conduite des grands projets, notamment par des ententes sur les avantages et les retombées (ERA) et par des partenariats intégrés. Quels enseignements doit-on tirer de cette évolution? Ces pratiques ont-elles pour effets de placer l’arène avant le forum? Cette impérative acceptabilité sociale est-elle compatible avec la planification intégrée des ressources et la poursuite de l’intérêt général? La contribution proposée reposera sur des illustrations concrètes à partir de cas récents.

L’Analyse Avantage-Coût (AAC) est un outil essentiel pour évaluer la rentabilité socio-économique des projets publics, en particulier lors de la phase de développement. Elle permet de comparer les coûts et les bénéfices globaux d’un projet en intégrant les dimensions économiques, sociales et environnementales. Toutefois, elle fait l’objet de plusieurs critiques, notamment la difficulté de quantifier certains impacts non financiers et les biais politiques susceptibles d’influencer son application.

Dans ce chapitre, j’argumente que, bien que l’AAC ne soit pas infaillible, elle demeure un cadre analytique structurant qui favorise des décisions plus rationnelles et éclairées, en intégrant des critères économiques tout en tenant compte des enjeux sociopolitiques et environnementaux. Elle constitue également un levier favorisant la participation citoyenne au processus décisionnel et, par conséquent, l’exercice de la démocratie.

Un exemple concret est le projet du troisième lien entre Québec et Lévis, où l’absence d’une AAC rigoureuse a entraîné des changements fréquents dans le tracé et le mode de transport envisagé, ainsi qu’un doute important quant à la rentabilité du projet pour la société québécoise. Pourtant, en novembre 2024, le gouvernement a pris la décision de s’engager de manière irréversible dans sa mise en œuvre. Ce cas illustre l’importance d’une évaluation transparente et rigoureuse pour éviter des investissements inefficaces et mieux orienter les choix publics.

Ce chapitre présente le cadre de gouvernance des grands projets au Québec. La Directive sur la gestion des projets majeurs d’infrastructure publique (ou autre encadrement à venir sous peu?) est détaillée, incluant son processus, ses acteurs et leurs rôles, ainsi que les modalités d’application. Un bref retour historique est proposé, comme une de première initiative de mise en œuvre d'une politique d’encadrement de la gouvernance des grands projets publics remonte à 2008. Les principaux apprentissages et enjeux sont articulés, et des cas illustrent la mise en œuvre du cadre de gouvernance. Une conclusion permet de mettre en évidence les constats principaux que l’on peut tirer de l’expérience acquise et de proposer des pistes de réflexion pour que les politiques publiques soient adaptées afin de gouverner de manière optimale les grands projets publics.

Mots-clés : Cadre de gouvernance, projets publics, grands projets.

Les approches participatives permettant de mobiliser et d’inclure de façon durable une diversité de parties prenantes dans la gouvernance des projets sont abondamment mises de l’avant et valorisées dans le discours public, mais qu’en est-il réellement des enjeux, défis et processus permettant une réelle gouvernance collaborative et inclusive dès l’initiation du projet? Cette présentation sera l’occasion de réfléchir à cette question à l’aide de données issues d’une recension systématique des écrits sur le sujet. Dans le contexte où les articles scientifiques analysés documentent essentiellement des études de cas, cette présentation visera à présenter de façon préliminaire un cadre de référence original et un regard croisé entre les différents mécanismes d’une gouvernance collaborative et inclusive et l’avant-projet puisque c’est à ce moment que les divers mécanismes pour la participation des parties prenantes semblent les plus documentés. La présentation de ce cadre préliminaire pourra également alimenter les discussions sur de futures recherches dans le contexte où il y a peu d’études de cas sur le sujet au Québec.

La Directive sur la gestion des projets majeurs exige d’évaluer différentes options dans le cadre du dossier d’opportunité. Afin de comparer l’atteinte des objectifs du projet et les incidences humaines, organisationnelles et environnementales des options, les méthodes d’aide multicritère à la décision (AMCD) sont fréquemment utilisées. Les AMCD permettent de structurer un processus décisionnel et de considérer plusieurs objectifs, souvent contradictoires. Toutefois, entre les bonnes pratiques conformes à la littérature scientifique et l’application des méthodes d’AMCD dans le milieu professionnel, il existe un décalage. Les professionnels ont souvent peu de connaissances en AMCD et commettent des erreurs. Par exemple, l’analyse des options de plusieurs projets majeurs de transport collectif a été critiquée par le BAPE dans les dernières années (absence de critères, méthodes contestées, absence de comparaison de modes ou de tracés). Afin de combler cette lacune, cette présentation vise à effectuer un survol de ce qu’est l’AMCD. Les étapes d’un processus d’AMCD, les types de problèmes, les types de critères, les types d’échelle de mesure et les méthodes à critère unique de synthèse seront présentés. Des exemples tirés du domaine des transports seront utilisés pour illustrer les pièges et erreurs à éviter.

Cette présentation examine l'instrumentalisation politique de l'émergence de nouvelles formules d'approvisionnement et de contrats, nommés « modes collaboratifs », désormais permis par le cadre législatif québécois. Ces approches, qui visent notamment la conception-construction progressive ainsi que la réalisation de projet intégrée, visent à mettre en commun les ressources des différentes parties dans un environnement favorisant l'échange d'informations, la confiance, ainsi que la réduction des conflits. Ainsi, la Société québécoise des infrastructures, le Ministère des Transports et de la Mobilité durable ainsi que la CDPQ Infra ont annoncé la réalisation de différents projets selon cette approche.

L'émergence récente de ces modes a mené à plusieurs déclarations publiques et politiques quant aux effets positifs de leur utilisation sur la performance des projets, notamment en matière de réduction des échéanciers et de réduction des coûts. Or, compte tenu du peu de données disponibles sur la performance des projets, la difficulté à isoler la variable du contrat dans la performance de ces derniers, le lien ténu entre les structures des organisations et l'utilisation des modes et l'opportunisme politique de procéder à des lancements rapides de projets, les modes collaboratifs font déjà l'objet d'une instrumentalisation dans le discours public. À ces phénomènes s'ajoutent des risques potentiels futurs, dont le manque de rigueur dans la détermination des besoins et une reddition de comptes défaillante non-proportionnelle à la liberté contractuelle conférée aux organismes publics.

Diverses réformes ont été mises en place depuis 30 ans pour améliorer la gestion budgétaire des infrastructures au Québec. Le passage à la comptabilité d'exercice à la fin des années 1990 a permis de mieux aligner la reconnaissance au budget du coût des projets d'infrastructures avec la longue période durant laquelle ces infrastructures produisent des bénéfices. L'exercice annuel menant à la publication du Plan québécois des infrastructures (PQI) à l'intérieur du budget de dépenses permet d'arrimer le flux des dépenses d'infrastructures avec la cible d'endettement du gouvernement et d'assurer un degré de cohérence des investissements par secteurs. Les processus de dossiers d’opportunité et de dossier d’affaires ont amené plus de rigueur dans la planification des projets et l’approvisionnement.

Les réformes mises en place à ce jour n’ont cependant pas amélioré la transparence des choix budgétaires entre le maintien des actifs existants et l’ajout de nouvelles infrastructures, qui ne font pas l’objet de budgets séparés à l’intérieur du PQI. Des prévisions de l’évolution du déficit de maintien d’actifs (DMA) sont présentées, mais la méthodologie derrière ces prévisions n’est pas publique, et aucun calendrier de résorption du DMA n’est fourni. De plus, les investissements projetés du gouvernement du Québec ne sont pas agrégés avec les besoins importants en travaux des municipalités et d’Hydro-Québec pour produire un portrait global de la demande publique à l’industrie de la construction et des impacts sur l’endettement du secteur public. Ces informations seraient utiles non seulement pour établir plus précisément le contexte des ressources disponibles dans les études d’avant -projet, mais aussi pour mieux lisser le volume global de travaux et limiter les pics inflationnistes.

La communication décrira les pratiques actuelles du Québec sur ces enjeux, examinera des exemples de meilleures pratiques à l’international et suggérera des pistes d’amélioration à la gouvernance budgétaire actuelle des infrastructures au Québec.

Aujourd’hui, un promoteur qui cherche à maximiser l’acceptabilité sociale de son projet a tout intérêt à s’enquérir dès que possible des perceptions et des préoccupations que les communautés concernées nourrissent à son égard. Et une fois ces éléments connus, il aura intérêt à les prendre en compte pour faire évoluer son projet, ou, si celui-ci s’avère socialement inacceptable, à l’abandonner. Mais comment doit-il s’y prendre? Parmi la diversité des processus participatifs à sa disposition, lesquels privilégier? Et surtout, à quels défis doit-il s’attendre? C’est ce que nous proposons de discuter ici à l’aide d’exemples d’actualité après avoir rappelé les bases de l’acceptabilité sociale et les liens pouvant exister entre l’acceptabilité sociale et la participation publique.