414 - Le transport intensif de pétrole et les oléoducs canadiens : le milieu municipal impuissant?

Les projets d'oléoducs au Canada polarisent politiquement les citoyens et les gouvernements. En arrière-plan, divers problèmes juridiques se posent et sont traités par les tribunaux. Les récents événements montrent que les batailles juridiques menées par les provinces et municipalités s'y opposant peuvent mettre du sable dans l'engrenage des projets d'oléoducs, même si le gouvernement fédéral est constitutionnellement responsable, en définitive, de les approuver ou de les refuser en raison de leur nature interprovinciale. Ces projets traversent toutefois des frontières provinciales, régionales et municipales. Et différents domaines du droit, notamment l'aménagement du territoire, la gestion des risques et la réglementation environnementale, sont impliqués. Des consultations publiques sont aussi organisées à différents niveaux. Cette présentation vise à explorer ces intersections et ces interactions avec une emphase mise sur les pouvoirs municipaux interpelés dans le cadre d'un projet de transport interprovincial. La législation provinciale a évolué au cours des dernières années pour conférer plus d'autonomie aux gouvernements municipaux, alors qu'ils sont de plus en plus présentés par Ottawa comme partenaires. La présentation abordera donc une importante question ouverte : qu'est-ce que cela signifie pour les citoyens et les administrations municipales lorsqu'un projet d'oléoduc interprovincial de plusieurs milliards de dollars frappe à la porte ?

Les projets favorisant le transport de pétrole brut et de sables bitumineux causent actuellement des tensions considérables au Canada. Les administrations municipales, les communautés autochtones et les groupes environnementaux craignent les conséquences dramatiques de la contamination des déversements et dénoncent la transformation non sollicitée des paysages et de l’économie de leurs territoires. Dans ce contexte, l'intervention proactive des gouvernements municipaux principalement - mais pas toujours - contre de tels projets est proportionnelle à la pression accrue que leur imposent les entreprises pétrolières privées et le gouvernement canadien. Cependant, la Constitution, qui donne au gouvernement canadien le pouvoir d'approuver ou de refuser la construction d'oléoducs, impose d'importantes contraintes normatives aux autorités municipales. Si elles ne peuvent pas juridiquement dire « NON » à ces projets, elles ont toutefois le pouvoir, par le processus d'émissions de permis municipaux, de leur imposer certains aménagements en vue d'assurer la sécurité des citoyens et la protection de l'environnement. Sur le terrain politique, les municipalités font aussi valoir, au-delà du droit constitutionnel, leur « droit » de dire non à ces projets. Dans ce contexte, la Constitution met en jeu d'importantes relations de pouvoir sur le territoire local. Le gouvernement canadien et les entreprises pétrolières privées n'ont d'autre choix que d'écouter les gouvernements municipaux.

Les municipalités dont le territoire est traversé par un oléoduc ou un train transportant des hydrocarbures, réclament le droit de se faire entendre sur le sujet qui soulève d'importantes préoccupations citoyennes. Les communautés locales, comme l’ont démontré la tragédie de Lac-Mégantic ou le déversement dans la rivière Kalamazoo, au Michigan, sont souvent les plus affectées par les conséquences sanitaires et environnementales des accidents reliés au transport des hydrocarbures, autant à court qu’à long terme. Peu d'analyses ont toutefois été consacrées au rôle accordé aux organisations municipales par les lois fédérales canadiennes sur les transports. Cette présentation explorera plus spécifiquement le rôle des municipalités dans l’élaboration des mesures fédérales de sécurité et leur participation au processus décisionnel, au regard des nombreux changements législatifs et réglementaires des dernières années. Différents mécanismes communs au transport par pipeline et par rail, tel que l’élaboration des systèmes de gestion de la sécurité, la tenue des évaluations environnementales fédérales, la préparation de plans d’intervention d’urgence et l’indemnisation prévue en cas de déversement seront analysés. Nous verrons alors que si des progrès notables ont été accomplis, de nombreuses lacunes ont encore besoin d’être comblées pour solidifier le rôle des municipalités eu égard à l'élaboration des normes fédérales de sécurité et de protection de l'environnement. 

Les groupes citoyens peuvent intervenir efficacement auprès des municipalités de leur région pour influencer les dossiers reliés à la défense de l’environnement et la protection du climat. L’efficacité de leur action dépend de leur capacité à convaincre les partenaires du milieu à se joindre à eux dans l’élaboration d’une stratégie commune, l’amorce d’un dialogue formel et informel avec les élu(e)s, de même qu’une approche collaborative auprès des médias locaux et régionaux. Stop Oléoduc Outaouais (SOO), un groupe citoyen crée à Gatineau en 2016 pour s’opposer au projet d’oléoduc Énergie Est de TransCanada au Québec, a amorcé une démarche de mobilisation auprès des organisations environnementales, de la population, des médias, et des membres des conseils municipaux et MRC de l’Outaouais. Un mémoire fut remis aux élu(e)s leur demandant de s’opposer à ce projet et plusieurs Conseils municipaux de l’Outaouais, Gatineau en tête, ont adopté une résolution acceptant la recommandation des citoyens. En 2017, SOO s’est engagé dans une démarche similaire contre le projet de dépotoir de déchets nucléaires de Chalk River, tout près de la rivière des Outaouais. De nouveau, la ville de Gatineau et d’autres municipalités ont adopté des résolutions acceptant la recommandation de SOO et d’autres partenaires. Au niveau québécois, soulignons que la Déclaration d’urgence climatique (DUC) – une initiative citoyenne - vient d’être signée par plus de 250 municipalités, incluant Gatineau. 

L’importante mobilisation citoyenne au Québec concernant l'oléoduc Énergie Est, en partie née de la lutte au gaz de schiste qui l'a précédée, s’est aussi transportée devant l’Office national de l’énergie (ONÉ) chargé de l’évaluation du projet. Cette présentation portera en partie sur la mobilisation des groupes environnementaux, mais surtout sur la mobilisation des propriétaires terriens le long du tracé proposé et de leur action concertée à l’ONÉ. La présentation explorera les rapports de force entre le promoteur et les citoyens ainsi que les tactiques utilisées de part et d’autres dans le cadre juridique fédéral de 2012 dont le but était d’accélérer les développements d'oléoducs et l'exportation canadienne du pétrole. Enfin, la présentation portera aussi sur certains enjeux soulevés par ces évaluations controversées de projets d'oléoducs quant à la participation significative des citoyens et de la manière dont ils sont traités dans le projet de loi C-69 qui vise à  et restaurer la confiance du public dans les processus d’évaluation fédéraux par une nouvelle Loi sur l’évaluation d’impact et en remplaçant l’ONÉ par une Régie de l’énergie.

L’examen des processus gouvernementaux d’évaluation des impacts environnementaux des oléoducs, par l’Office national de l’énergie ou des organismes provinciaux comme le Bureau d'audiences publiques sur l'environnement (BAPE), démontre une préoccupation marquée, quoique « codée », en faveur de la protection des droits humains, en particulier les droits des citoyens à un environnement sain, à la santé et à la sécurité. En effet, bien qu’elles ne parlent pas le langage (parfois rébarbatif) des juristes, les nombreuses municipalités qui participent aux consultations de ces organismes, expriment des préoccupations directement liées aux droits humains lorsqu’elles se montrent préoccupées des conséquences des oléoducs sur le territoire qu’elles occupent et administrent. Les organismes gouvernementaux chargés de pondérer les différents intérêts en jeu et d’évaluer les impacts environnementaux des oléoducs sont généralement réceptifs à ces revendications municipales. Ils formulent d’ailleurs, lorsqu’ils recommandent au gouvernement la construction d’un oléoduc, plusieurs recommandations favorisant la protection des droits humains par l’entreprise. Ce faisant, ils confirment la capacité et le devoir des autorités municipales de protéger les droits humains de leurs citoyens. 

Le Canada est connu pour son fort engagement en faveur des droits de la personne. Par conséquent, le processus de condamnation publique des pays qui font défaut de mettre intégralement en œuvre les droits humains, qui constitue la signature distinctive de la surveillance des droits de la personne par des organes conventionnels indépendants de l'ONU, est important pour le Canada. Pendant longtemps, les blâmes et les recommandations adressés par l’ONU en vertu de cette procédure étaient exclusivement formulés au gouvernement central, c’est-à-dire, au Canada, au gouvernement fédéral. De plus en plus les organes conventionnels des Nations Unies – bien que de manière variable – imposent aussi directement aux gouvernements municipaux l’obligation de prendre en compte les droits de la personne, tels le droit à un environnement sain et les droits à la consultation, à l’accès à l’information et à la participation citoyenne. L’attention accordée aux municipalités par l’ONU apporte au débat sur le transport du pétrole au Canada une nouvelle perspective pour l'analyse des relations constitutionnelles et politiques entre les gouvernements de tous les niveaux. Cette protection accrue des droits humains par les municipalités ne devrait pas se limiter à aménager les risques que présentent les oléoducs. On peut affirmer que les Canadiens vivent dans environnement local en mutation. Nous pensons que cela ne peut que profiter à l’agenda politique du droit des citoyens à la ville.

La gestion des risques est une approche multidisciplinaire qui a pris un élan important au Canada dans les dernières décennies. Au Québec, chaque municipalité a maintenant l’obligation de protéger ses citoyens contre les sinistres réels et imminents en misant sur l’atténuation, l’isolation et l’élimination des dangers existants sur son territoire. La politique québécoise en sécurité civile est également fondée sur une décentralisation de la gestion des risques avec, en toile de fond, l'appropriation de la notion de responsabilité par les collectivités locales. En effet, la Loi sur la sécurité civile place le citoyen tout autant que les entreprises, les municipalités et les autorités gouvernementales, au cœur d'une démarche collective de responsabilisation. En occupant un rôle central dans le système de sécurité civile, les collectivités locales possèdent un large éventail de pouvoirs leur permettant d’intervenir lorsque la sécurité civile est en cause, notamment lorsqu’une entreprise et ses activités entraînent des risques majeurs pour une municipalité. La gestion des risques est donc une approche pouvant permettre aux paliers municipaux, provinciaux et fédéraux de concilier leurs intérêts sur les enjeux entourant le transport d’hydrocarbures et ainsi réduire les risques qui y sont associés.